??2025年中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城市工作要“以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，要“堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展，大力實(shí)施城市更新，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”。城市是現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體，是創(chuàng)造人民幸福生活的重要空間。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效階段，必須以推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。
??1.推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展的基本原則
??推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展具有豐富的理論內(nèi)涵，要以習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述為根本遵循和行動(dòng)指南，深刻洞察新時(shí)代我國城市發(fā)展的規(guī)律與方向，以建設(shè)現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，堅(jiān)持以下基本原則。
??堅(jiān)持人民城市理念。人民城市理念是城市內(nèi)涵式發(fā)展的價(jià)值基石。在發(fā)展目的上，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把不斷滿足人民對(duì)美好生活的向往作為城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在發(fā)展動(dòng)力上，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，形成共建共治共享的生動(dòng)局面。在發(fā)展成果上，努力促進(jìn)社會(huì)公平正義，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，讓城市發(fā)展成果更多更公平惠及全體市民。堅(jiān)持人民城市理念，必須堅(jiān)決避免“重物輕人”的傾向，真正把人的需求放在首位；避免“重生產(chǎn)輕生活”的傾向，改變過度強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)功能而忽視生活功能的規(guī)劃思路，促進(jìn)產(chǎn)城融合、職住平衡；避免“重建設(shè)輕治理”的傾向，改變熱衷于“大拆大建”而忽視精細(xì)化管理的做法，提升城市治理現(xiàn)代化水平。
??遵循城市發(fā)展規(guī)律。認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，是實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)涵式發(fā)展的前提。我們要深刻把握好城市發(fā)展階段性規(guī)律，認(rèn)清不同發(fā)展階段的城市必然面臨不同矛盾，需要采取不同的發(fā)展策略。把握好城市空間結(jié)構(gòu)演化規(guī)律，認(rèn)清城市發(fā)展從單中心向多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式發(fā)展是必然趨勢(shì)。把握好城市功能復(fù)合規(guī)律，認(rèn)清城市越是發(fā)達(dá)，單一功能的城市空間越難以適應(yīng)現(xiàn)代生活需求，城市功能越需要趨向多元復(fù)合。把握好城市與區(qū)域互動(dòng)規(guī)律，認(rèn)清城市不可能孤立發(fā)展，要放置于更大區(qū)域范圍來整體謀劃和推進(jìn)。把握好城市新陳代謝規(guī)律，認(rèn)清城市發(fā)展既需要不斷更新改造，也要注重歷史文脈的傳承保護(hù)。因此，城市發(fā)展導(dǎo)向要從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，空間組織要從單中心轉(zhuǎn)向多中心網(wǎng)絡(luò)化，治理模式要從政府包攬轉(zhuǎn)向多元協(xié)同，動(dòng)力機(jī)制要從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，價(jià)值取向要從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先轉(zhuǎn)向以人為本。只有自覺按規(guī)律辦事，才能真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，避免城市發(fā)展走彎路。
??服務(wù)國家戰(zhàn)略全局。內(nèi)涵式發(fā)展不僅是城市自身發(fā)展的內(nèi)在要求，更是服務(wù)國家戰(zhàn)略全局的必然選擇。在中國式現(xiàn)代化宏偉藍(lán)圖中，城市承擔(dān)著不可替代的功能。要形成面向現(xiàn)代化的城市布局，打破區(qū)域壁壘，暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，不斷塑造發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、共同繁榮，帶動(dòng)共同富裕，更好凸顯現(xiàn)代化人民城市的關(guān)鍵要義。提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力，促進(jìn)技術(shù)迭代和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提升城市的安全和韌性水平。通過更好保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，讓城市成為中華文明傳承創(chuàng)新的重要載體，從而不斷提升國家文化軟實(shí)力。
??2.推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
??實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)涵式發(fā)展，意味著城市發(fā)展必須堅(jiān)持依靠科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，樹立經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明全面協(xié)調(diào)的發(fā)展思路，扭轉(zhuǎn)“千城一面”、同質(zhì)化競(jìng)爭的發(fā)展局面，形成各具特色、錯(cuò)位發(fā)展、功能互補(bǔ)的城市發(fā)展格局。
??構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的城市體系。優(yōu)化城市體系布局是內(nèi)涵式發(fā)展的空間基礎(chǔ)。我國幅員遼闊，地區(qū)差異大，必須堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展。城市群是支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競(jìng)爭合作的主要平臺(tái)。要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化中心城市輻射帶動(dòng)作用，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)要加快建設(shè)世界級(jí)城市群，提升國際競(jìng)爭力。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈要打造帶動(dòng)全國高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極和新的動(dòng)力源。長江中游、北部灣、關(guān)中平原等城市群要結(jié)合自身?xiàng)l件，走特色化發(fā)展道路。要健全城市群協(xié)同發(fā)展機(jī)制，破除行政壁壘，促進(jìn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。二是提升超大特大城市發(fā)展能級(jí)。超大特大城市是我國參與全球競(jìng)爭的主力軍。要按照做強(qiáng)核心功能、疏解非核心功能的思路，優(yōu)化功能布局和空間結(jié)構(gòu)。支持北京、上海、廣州、深圳等城市強(qiáng)化科技創(chuàng)新、金融服務(wù)、文化創(chuàng)意等核心功能，提升全球資源配置能力。嚴(yán)格控制城市開發(fā)邊界，推動(dòng)發(fā)展方式從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。超大特大城市要帶頭探索內(nèi)涵式發(fā)展新模式，為全國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供示范。三是增強(qiáng)中小城市和縣城綜合承載能力。中小城市和縣城是就近城鎮(zhèn)化的重要載體，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。要實(shí)施縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工程，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提升縣城品質(zhì)。支持有條件的縣城發(fā)展為中小城市，適時(shí)優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在中小城市合理布局，增強(qiáng)就業(yè)吸納能力。邊境地區(qū)、資源型地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)的城市要結(jié)合自身特點(diǎn)，探索特色化發(fā)展道路。
??培育創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展動(dòng)能。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，也是城市內(nèi)涵式發(fā)展的核心引擎。必須把創(chuàng)新擺在城市發(fā)展全局的重要位置，加快形成以創(chuàng)新為引領(lǐng)的發(fā)展模式。一是強(qiáng)化科技創(chuàng)新戰(zhàn)略支撐。支持有條件城市建設(shè)國際和區(qū)域科技創(chuàng)新中心，布局建設(shè)國家實(shí)驗(yàn)室、大科學(xué)裝置等重大科技基礎(chǔ)設(shè)施。推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈資金鏈人才鏈深度融合，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。二是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要加快智能化、綠色化、融合化改造，提升核心競(jìng)爭力。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)要聚焦新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備等重點(diǎn)領(lǐng)域，培育壯大產(chǎn)業(yè)集群。未來產(chǎn)業(yè)要前瞻布局類腦智能、量子信息、基因技術(shù)、深?？仗扉_發(fā)等前沿科技和產(chǎn)業(yè)變革領(lǐng)域。三是激發(fā)消費(fèi)潛力活力。深化國際消費(fèi)中心城市建設(shè)，打造一批區(qū)域消費(fèi)中心城市。推動(dòng)線上線下消費(fèi)深度融合，促進(jìn)生活服務(wù)智能化、品質(zhì)化。培育消費(fèi)新場(chǎng)景，發(fā)展首店經(jīng)濟(jì)、夜間經(jīng)濟(jì)、假日經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)。四是盤活城市存量資源。建立健全利益共享機(jī)制，創(chuàng)新存量資源盤活利用模式。全面摸清城市房屋、土地、設(shè)施等資源底數(shù)，推動(dòng)低效用地再開發(fā)，提高土地利用效率，有序推進(jìn)老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)改造，提升城市品質(zhì)和活力。
??提升城市治理的現(xiàn)代化水平。城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，必須著力提高城市治理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平。一是實(shí)施城市更新行動(dòng)。城市更新是推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展的重要抓手。要堅(jiān)持“留改拆”并舉，以保留利用提升為主，統(tǒng)籌推進(jìn)城市體檢和城市更新，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，改善人居環(huán)境，提升居住品質(zhì)。二是提升城市安全韌性。安全是城市發(fā)展的底線。要通過推進(jìn)海綿城市建設(shè)，提高城市防洪排澇體系建設(shè)水平，完善城市抗震防災(zāi)設(shè)施，健全城市消防安全體系，不斷建立健全城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。三是推進(jìn)綠色低碳發(fā)展。綠色發(fā)展是城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。要加快推動(dòng)城市發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展綠色建筑、綠色交通、綠色能源。加強(qiáng)城市生態(tài)修復(fù)，完善城市綠地系統(tǒng)，建設(shè)公園城市。落實(shí)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略部署，推動(dòng)城市能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)調(diào)整。四是推動(dòng)城市數(shù)智化建設(shè)。數(shù)智化是提升城市治理能力的重要手段。要推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建先進(jìn)普惠、智能協(xié)作的生活服務(wù)數(shù)字化融合設(shè)施。推動(dòng)數(shù)據(jù)資源整合共享，建設(shè)城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)。推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，拓展智慧應(yīng)用場(chǎng)景，在交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域提供智能化服務(wù)。五是創(chuàng)新城市治理機(jī)制。良好的體制機(jī)制是城市有效治理的保障。要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的城市治理體制。鼓勵(lì)社會(huì)力量參與城市治理，形成共建共治共享格局。提高依法治理水平，推動(dòng)治理重心下移、資源下沉，不斷提升基層治理能力。
??3.凝聚城市內(nèi)涵式發(fā)展的強(qiáng)大合力
??推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善政策支持，凝聚內(nèi)涵式發(fā)展的強(qiáng)大合力。
??加強(qiáng)黨對(duì)城市工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好城市工作的根本保證。建設(shè)現(xiàn)代化人民城市，必須全面、系統(tǒng)、整體落實(shí)黨對(duì)城市工作的領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合具體發(fā)展特點(diǎn)科學(xué)定位城市的功能，整體謀劃城市建設(shè)和發(fā)展，為城市工作注入強(qiáng)大發(fā)展動(dòng)能，確保城市發(fā)展沿著正確方向前進(jìn)。加強(qiáng)黨對(duì)城市工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，需要科學(xué)精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)城市工作的全周期安排和過程性管理，統(tǒng)籌推進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，激發(fā)城市各主體的創(chuàng)新創(chuàng)造活力，貫徹全過程人民民主理念，讓各主體充分參與、融入城市治理現(xiàn)代化全過程各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域。要完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的城市工作格局，不斷加強(qiáng)城市基層黨組織建設(shè)，把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)城市基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，同時(shí)建設(shè)起一支高素質(zhì)專業(yè)化城市工作干部隊(duì)伍，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)劃、建設(shè)、管理城市的能力。
??完善規(guī)劃建設(shè)管理體系。規(guī)劃是城市發(fā)展的藍(lán)圖。規(guī)劃建設(shè)管理體系作為城市發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和基礎(chǔ)支撐，直接影響城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升和可持續(xù)性。要堅(jiān)持規(guī)劃先行，提高城市規(guī)劃設(shè)計(jì)水平。通過系統(tǒng)規(guī)劃，盤活存量資源、引導(dǎo)創(chuàng)新要素集聚，為城市動(dòng)能轉(zhuǎn)換和品質(zhì)提升提供制度保障，同時(shí)促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和公共服務(wù)共享，增強(qiáng)城市整體競(jìng)爭力。建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，統(tǒng)籌城市空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)形成集約高效、綠色安全的發(fā)展模式。健全城市規(guī)劃建設(shè)管理法規(guī)體系，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。建立城市總建筑師制度，提高城市設(shè)計(jì)和建筑設(shè)計(jì)水平。加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，賡續(xù)城市文脈，塑造城市特色風(fēng)貌。
??健全政策支持體系。政策是推動(dòng)城市發(fā)展的重要工具。要完善財(cái)政政策，加大對(duì)城市更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提升的支持力度；創(chuàng)新投融資機(jī)制，發(fā)揮政府投資撬動(dòng)作用，激發(fā)民間投資活力；完善土地政策，創(chuàng)新存量用地盤活利用機(jī)制；健全人口政策，深化戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；完善產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局和集群發(fā)展。要強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)引導(dǎo)，建立起科學(xué)的城市高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系。突出內(nèi)涵式發(fā)展導(dǎo)向，將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生改善、生態(tài)環(huán)保、文化傳承、安全韌性等作為重要考核指標(biāo)。實(shí)施差異化考核，根據(jù)不同城市的功能定位和發(fā)展階段，設(shè)置不同的考核重點(diǎn)，加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用，加強(qiáng)區(qū)域政策協(xié)同，促進(jìn)城市間分工協(xié)作和良性競(jìng)爭。（作者：李立峰，系江蘇省習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員，江蘇省委黨校教育長、教授）
